PPP项目绩效评价系列问题(二) ——相关概念辨

2019-02-17 作者:心理学   |   浏览(193)

  在财政部相关文件及绩效评价实践中,出现过的主要概念有绩效管理、绩效评价、绩效考核、绩效监测、绩效考评、中期评估等,这些概念因为缺少集中的比较研究,在实践中经常被用混用、滥用。此处在进行PPP项目绩效评价体系研究之前,特分类简要说明如下:

  现有的政策文件经常把绩效管理放在预算管理体系中研究,多以预算绩效管理出现。预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统[1]。总体上,绩效管理内涵更为广泛,在概念的外延上大于绩效评价等其他相关概念,属于上层概念,范围上包含了其他相关概念的内容。

  无论是绩效考核还是绩效监测,本质上都是一种过程管理。需要根据预先设定的绩效目标,进行动态跟踪,做好过程记录。在PPP项目中,项目实施机构应根据项目合同约定,监督社会资本或项目公司履行合同义务,定期监测项目产出绩效指标。必要时还要形成绩效监测报告[2]。相对来说,绩效考核通常有一定的层级关系,多指上级对下级的考核。绩效监测则是个相对中性的概念,因此财政部众多文件中使用绩效监测的频率较高,这与PPP模式下政企合作关系的定位有关。

  《财政支出绩效评价管理暂行办法》[3]指出,财政支出绩效评价是指财政部门和预算部门(单位)根据设定的绩效目标,运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法,对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。绩效评价需要以绩效考核作为依据和手段,所以绩效评价经常与绩效考核一起使用,表述为绩效考核与评价,或者绩效考评[4]。目前越来越强调全过程动态绩效评价,使绩效评价的内涵有所扩展,它既包含过程评价也包含了结果评价。在实践中也可以认为绩效评价自然包含了绩效考核与监测的内容。

  相对来说,评价比评估主观色彩要强。绩效评价结果更为量化和概括,它需要综合绩效考核的过程记录,将各方面情况提炼综合为一个或几个标准化的可参照的结论或指标值,这本身就需要评价主体的主观概括和加工。例如,在PPP项目中,需要“将绩效评价结果作为安排以后年度预算的重要依据[5]”。

  而评估过程中采用的方法相对客观,以总结和分析为主。中期评估结果不必然与预算安排挂钩,它旨在总结经验、查找短板、分析原因、提出对策,及时发现阶段性新情况新问题,更好地规划项目后续的重点任务和要求。

  绩效管理泛指项目全流程绩效评价相关工作内容,内涵最为完整,多用于理论研究和大框架界定。因为内涵较为宽泛,使用中具体指涉范围需要进一步界定,在具体的绩效评价实操中使用较少。

  绩效评价概念在现有政策文件中出现频率较高,内涵上侧重于预算支出执行后的结果评价,同时也强调对过程的跟踪监控,外延较丰富。本研究将以绩效评价统称PPP项目绩效监测与评价的相关工作,以更好地衔接相关文件内容。

  在执行过程中,以绩效监测为主,输出的成果文件是《绩效监测报告》和《中期评估报告》。在项目移交阶段,根据财金〔2014〕113号文,“项目移交完成后,财政部门(政府和社会资本合作中心)应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价”,可见,此处的绩效评价本身就有项目后评价概念。而财金〔2017〕1号文则直接以项目后评价报告[6]作为该阶段绩效评价的成果文件。为体现全过程绩效评价的阶段特征,我们将以《项目后评价报告》作为项目移交期绩效评价的成果。

  绩效考核是个相对口语话和有具体内涵的概念,将在需要突出具体考核行为时使用,尤其是需要体现上下级或存在监管与被监管关系的考核行为。

  将项目置于总体目标体系和年度目标体系当中,动态跟踪绩效目标的实现程度,根据绩效目标实现的综合结果安排预算支出是绩效评价的基本要求。

  在项目绩效评价中,绩效目标是指设立并通过预算安排的项目支出在一定期限内达到的产出和效果。绩效目标是建设项目库、编制部门预算、实施绩效监控、开展绩效评价等的重要基础和依据[7]。完整的绩效目标包括绩效内容、绩效指标和绩效标准。

  绩效指标是绩效目标的细化、量化描述。主要包括产出指标、效益指标和满意度指标等。

  1、产出指标。对预期产出的描述,包括数量指标、质量指标、时效指标、成本指标等。

  2、效益指标。对预期效果的描述,包括经济效益指标、社会效益指标、生态效益指标、可持续影响指标等。

  PPP项目的绩效目标设定分散在项目可研报告、实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、项目产出说明、PPP项目合同等成果文件中。政府在批复以上成果文件、纳入人大预算和入库审查时,也就同时批复或认可了相关绩效目标。各阶段成果文件涵盖了整个PPP项目实施过程中的建设规模、质量、成本计划、进度安排、付费额度、服务标准等各方面内容,但因为过于分散,不便于直接作为项目绩效考核的依据。因此,在专门的PPP项目绩效评价时,需要在绩效监测方案中集中编制PPP项目各阶段绩效评价要参照的绩效目标。编制绩效目标主要包括设定绩效总目标、制订绩效指标、确定绩效指标值等工作内容[8]。

  从十八届三中全会以来,预算管理制度改革进程明显加快。从实行中期财政规划管理、改进年度预算控制方式、建立跨年度预算平衡机制等方面不断加强预算管理和控制,并明确要建设覆盖所有财政性资金,贯穿预算编制、执行、监督全过程的预算绩效管理体系。PPP项目以政企长期合作为主要特征,尤其需要加强绩效目标的过程考核和阶段性评价,及时纠偏,确保项目整体公共服务目标更好地实现。

  通过前一段时间PPP模式的野蛮生长,规范性运作受到了重视。财政部与发改委实施了规模宏大的项目库清理整顿行动。日益严格的入库审查和全过程动态监管已成为PPP项目管理的主旋律。而绩效评价相关内容正是PPP项目全过程信息公开管理不可缺少的组成部分。如项目识别阶段应当公开的信息包括项目实施方案概要,其中要包含项目产出说明和绩效标准等基本信息;项目准备阶段要求公开经审核通过的实施方案,项目产出说明和绩效标准仍是重点;项目采购阶段要求公开的项目信息包括已签署的PPP项目合同,并列示主要产出说明及绩效指标、回报机制、调价机制等核心条款;项目执行阶段要求公开的信息包括项目公司运营绩效达标情况、绩效监测报告、中期评估报告等;项目移交阶段要求公开的信息包括项目后评价报告(含对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、PPP模式应用等进行绩效评价)[9]。

  无论是传统政府投资项目还是PPP项目,都需要设置绩效评价与预算管理的挂钩机制。传统预算支出项目,明确将绩效评价结果作为安排以后年度预算的重要依据。PPP模式下,政府以绩效评价结果作为对价支付依据,并纳入预算管理、财政中期规划和财政财务报告。在项目实施过程中缺少绩效评价环节,将可能导致财政部门缺少对PPP项目的安排预算支出的合规通道。

  [1] 参见《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》财预〔2011〕416号。

  [2] 参见《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》财金〔2014〕113号。

  [3] 参见《财政部关于印发财政支出绩效评价管理暂行办法的通知》财预﹝2011﹞285号。

  [4] 参见《财政部关于印发中央级教科文部门项目绩效考评管理办法的通知》财教〔2005〕149号。

  [5] 参见《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》财预〔2011〕416号。

  [6] 参见《财政部关于印发政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法的通知》(财金〔2017〕1号)第九条.

  [7] 参见《财政部关于印发中央部门预算绩效目标管理办法的通知》财预〔2015〕88号。

  [8] 参见《湖北省财政厅关于印发湖北省省级预算绩效目标管理暂行办法的通知》鄂财绩发〔2014〕12号。

  [9] 《财政部关于印发政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法的通知》财金〔2017〕1号.

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